La Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconoce la obligación solemne de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan, sobre todo, proteger
adecuadamente la salud y la vida de los trabajadores en todas las ocupaciones. Una de las formas de protección del trabajador que todos conocemos y que más se ha desarrollado en el mundo y, en
nuestro país, es el derecho a la seguridad social que actúa luego de ocurrida la contingencia.
Si bien resulta indispensable un régimen de seguridad social, el nuevo enfoque de la protección del trabajador prioriza la implementación de un sistema de seguridad y salud en el trabajo que
elimine o minimice los riesgos del trabajo a través de una labor preventiva liderada por el empleador que comprometa a los trabajadores y terceros que ingresan en un centro de trabajo. Nuestro
país, sobre la base de las normas internacionales y andinas, recién decidió regular esta materia en el año 2005 con la expedición del Decreto Supremo Nº 009-2005-TR, reglamento de la Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo, que fue un importante primer paso para lograr una cultura de la prevención. Durante estos últimos cinco años se ha venido consolidando la conciencia de
cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo, lo cual, en nuestra opinión, obedece a: (i) la expedición de la Ley Nº 29783, Ley de seguridad y salud en el trabajo (en
adelante, LSST), vigente desde el 21 de agosto de 2011; (ii) las fiscalizaciones de la autoridad administrativa de trabajo; (iii) el incremento de las indemnizaciones que el Poder Judicial
viene otorgando a los trabajadores que han sufrido un daño por accidente de trabajo o enfermedad profesional; y, (iv) a la difusión que han tenido los diferentes aspectos relacionados a la SST en
medios de comunicación, foros académicos, cursos especializados y redes sociales. No obstante, dado que una cultura de la prevención no se genera solo con leyes, multas o penas, el Estado viene
asumiendo una labor orientadora y preventiva en la materia habiendo flexibilizado determinadas reglas en aras de fortalecer el cumplimiento del deber de prevención del empleador. Seguidamente,
pasaremos a exponer de manera general la regulación inicial sobre SST, desarrollando luego las principales modificaciones incorporadas a la referida normativa y de aquellos asuntos que requieren
precisión. Finalmente, se detallará algunas decisiones de la Sunafil sobre la materia.
Marco Legal
La LSST es una norma transversal para todos los sectores económicos y de servicios que se constituye como la base general en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST). Dicha norma reconoce un rol y participación activos de todos los trabajadores (a través de sus sindicatos o representantes), quienes deberán intervenir activamente en la implementación del sistema de gestión de la SST y a quienes se les reconocen garantías especiales de protección por su participación en dicho sistema. El objeto principal de esta norma es promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país, disponiendo para ello de una serie de obligaciones para los empleadores, quienes deben implementar mecanismos de efectiva protección a favor de los trabajadores, los que serán fiscalizados y controlados por el Estado. Es por ello que la LSST consagra como un principio sustancial del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo al deber de prevención, el cual se enmarca dentro del principio de responsabilidad que, a su vez, se materializa con el liderazgo del empleador. Ahora bien, cabe resaltar que los derechos que garantiza la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo –directamente relacionados con la vida, salud, bienestar, etcétera, de los trabajadores– cobran incluso mayor relevancia que aquellos relacionados con derechos económicos (beneficios sociales) en vista de los bienes jurídicos que la SST protege. Por ello, el marco legal dispone la implementación de una gran cantidad de obligaciones para los empleadores, dentro de las cuales se encuentran: programa anual de seguridad y salud en el trabajo; comité de seguridad y salud en el trabajo; política de seguridad y salud en el trabajo; reglamento de seguridad y salud en el trabajo; identificación de peligros y evaluación de riesgos; mapa de riesgos; exámenes médicos ocupacionales y registros. Luego de la publicación de las LSST y del RSST, se emitieron normas complementarias con la finalidad de facilitar el cumplimiento de las obligaciones antes descritas e incentivar su exigibilidad. Así, tenemos:
QDecreto Supremo Nº 002-2012-TR: Normas reglamentarias para la aplicación de las atribuciones de supervisión, fiscalización y sanción transferidas del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).
QResolución Ministerial Nº 148-2012-TR: Guía y formatos referenciales para el proceso de elección de los representantes ante el comité de seguridad y salud en el trabajo (CSST) y su instalación, en el sector público.
QLey Nº 29981, que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil).
QResolución Ministerial Nº 050-2013-TR: Norma que aprueba los formatos referenciales que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo; el modelo de reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo; y la guía básica sobre el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo.
QDecreto Supremo Nº 012-2013-TR: Norma que modifica el reglamento de la Ley general de inspección del trabajo.
Modificaciones recientes
Desde el año pasado se ha observado un giro sustancial en materia de regulación de SST, considerando las solicitudes de varios sectores acerca de: (i) la priorización del rol orientador, en vez
del sancionador, de la autoridad administrativa de trabajo, y (ii) de la rigurosidad y dificultad en la implementación de algunas obligaciones. Las líneas centrales del sistema de SST contenidas
en la Ley Nº 30222 no se han visto afectadas por las modificaciones, sin embargo sí existen cambios que merecen destacarse en las materias siguientes: (i) subcontratación de los servicios de SST,
(ii) exámenes médicos ocupacional y (iii) la tipificación del delito contra la vida y la salud por infracción de las normas de SST (ver recuadro). Como habrá observado, asuntos discutidos tales
como el número de exámenes médicos, la tercerización de los Servicios de Seguridad y Salud o el tipo penal por atentar contra las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo fueron flexibilizados.
Adicionalmente a ello, la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30222 - Privilegio de la prevención y corrección de las conductas infractoras - estableció que por un periodo
de tres años contados desde la publicación de la Ley la inspección laboral tendrá una conducta primordialmente preventiva y correctiva de las conductas infractoras de la normativa laboral,
incluida la Seguridad y Salud en el Trabajo. En tal sentido, ante un incumplimiento debidamente subsanado en la etapa de inspección no se propondrá sanción alguna, y ante situaciones no
subsanables no se impondrá una sanción mayor al 35% de la que corresponda, salvo que se haya ocasionado la muerte o invalidez permanente del trabajador(1). Lo anterior define el nuevo rol que
adoptará la autoridad administrativa de trabajo respecto del cumplimiento de las obligaciones en materia de SST: promotor y orientador bajo la premisa de que la construcción de una cultura de la
prevención se construye no solo sobre la base de sanciones elevadas sino a un trabajo de orientación y prevención continua. Finalmente, respecto a las normas recientes cabe hacer una breve
mención a las siguientes normas: (i) Resolución Ministerial Nº 571-2014-MINSA, que modifica la RM Nº 312-2011-MINSA, Protocolo de exámenes médicos(2); (ii) Decreto Supremo Nº 006-2014-TR, que
modifica el reglamento de seguridad y salud en el trabajo(3).
Asuntos pendientes
No obstante el importante avance en materia de SST aún existen aspectos que no han sido debidamente precisados o que presentan ambigüedades que requieren corrección inmediata. Nos referimos, a modo de ejemplo, a los siguientes:
• Exámenes médicos para actividades de alto riesgo.
De conformidad con las últimas modificaciones de la referida obligación, introducidas por la Ley N° 30022 y el Decreto Supremo Nº 006-2014-TR, las empresas de alto riesgo deberán cumplir con los
estándares mínimos de sus respectivos sectores; disposición que genera confusión en cuanto entre otras obligaciones– a la realización del examen de salida, o a tomar al plazo de vigencia de dos
años para los certificados médicos ocupacionales. Así, tenemos que ninguna norma posterior ha precisado qué actividades deben ser consideradas de alto riesgo; si bien existen algunas actividades
que históricamente han sido calificadas como de riesgo (Ej. minería), existen otras que no han sido calificadas como tales ni siquiera por las normas técnicas del seguro complementario de trabajo
de tiesgo.
• Competencias de Osinergmin. La Segunda
Disposición Complementaria y Final de la LSST estableció que las competencias de fiscalización minera regresarían del Osinergmin al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Posteriormente,
con la Ley Nº 29901, se precisó que dichas competencias únicamente estaban referidas a las de supervisión, fiscalización y sanción en materia de seguridad y salud en el trabajo en los subsectores
minería, electricidad e hidrocarburos. Sobre lo anterior, se advierte dos aspectos que demuestran de que aún no se posible afirmar que las referidas competencias son ejecutadas adecuadamente. En
efecto, los supervisores de Osinergmin aún emiten actas de supervisión –que suelen dar inicio a los procedimientos administrativos sancionadores– respecto de la comisión de infracciones en
materia de seguridad y salud en el trabajo, que no están vinculadas con la seguridad de las infraestructuras. Por otro lado, los inspectores de trabajo requieren de mayor capacitación en las
obligaciones de seguridad y salud en el trabajo de los sectores de minería, energía e hidrocarburos, sugiriendo que suscriban un convenio con Osinergmin cuyo personal tiene experiencia en la
aplicación de las referidas normativas sectoriales.
[1] Esta reducción no aplicará en caso de infracciones en materia de SST que hayan ocasionado muerte o invalidez permanente al
trabajador. Se entiende como invalidez permanente aquella lesión que genera la pérdida anatómica o funcional total de un miembro u órgano o de las funciones del mismo; así como a aquellas
lesiones que originen más de treinta días naturales de incapacidad para el trabajo. [2] Mediante la referida norma se modifica el número de trabajadores con que debe contar una empresa a efectos
de exigírsele la presencia de un médico ocupacional. Con 500 o más trabajadores se exigirá la presencia de un médico ocupacional por seis horas por cinco días a la semana; con menos de 500
trabajadores no existe exigencia de un mínimo de horas presenciales. [3] La referida norma precisa las modificaciones que introduce previamente la Ley Nº 30222; por ejemplo, precisa que el examen
de entrada sí será obligatorio
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